La versión resumida de este artículo apareció publicada el 12 de junio de 2020, en el diario digital «Economía Digital» y puede leerse en el siguiente enlace:
Esta edición extendida para los seguidores de «Crónicas de un humano en la era digital» incluye, entre otros cambios gráficas y un subapartado adicional sobre software 2.0.
El uso de la IA puede agilizar la tramitación de licencias urbanísticas, evitando la polémica externalización de los controles a constructores
Proyectos de hoy en expedientes del siglo pasado
La construcción es uno de los sectores que tiene un mayor peso en el PIB nacional y es el tradicional abrevadero al que los políticos españoles acuden ante una crisis económica como la que hoy tenemos encima. Así que no es de extrañar que comunidades autónomas, como la Valenciana, lancen precisamente ahora normas para facilitar el desarrollo inmobiliario, acortando los trámites de concesión de licencias.
Efectivamente, los tiempos de autorización de un proyecto de obras en los ayuntamientos españoles son muy superiores a los de sus homólogos europeos, además de estarse incumpliendo sistemáticamente los plazos legales. Pero, ¿es el método de agilización por el que está optando la legislación autonómica el más adecuado?
En la Comunitat Valenciana la solución que se plantea con el reciente decreto 62/2020 es reducir el control funcionarial, trasladando a una entidad privada la verificación de las solicitudes de licencias de obras o las declaraciones responsables sobre cumplimiento de las normas, urbanísticas y medioambientales, que firma el promotor. El argumento justificador es que, con esta privatización de parte del expediente, los promotores verán cómo se acelera la aprobación de su licencia. Esto es: aquellos promotores que puedan permitirse contratar a una empresa verificadora.
La incapacidad de las administraciones locales para hacer frente a una de sus actividades nucleares (la tramitación de las licencias urbanísticas) se ve implícitamente declarada por el gobierno autonómico, cuando recurre a un esquema privado para solucionar los retrasos municipales. Pero no es en absoluto evidente que el sistema vaya realmente a acelerar la llegada de la licencia. Y esto es así porque las privatizaciones son contempladas con desconfianza desde la perspectiva funcionarial y lo normal es que se provoque una reacción ante ellas. No públicamente declarada, evidentemente, pero sí de facto.
La realidad es que, por muy acreditada que esté la empresa verificadora, no podrá dejar de estar sometida a las presiones del mercado: porque nadie la contratará si es percibida como demasiado estricta. Esto lo sabe el funcionario municipal encargado de aprobar el expediente, que puede, no injustificadamente, desconfiar de la rigurosidad de una empresa cuyos ingresos dependen de aquel a quien debe fiscalizar. Y esas consideraciones pueden llevarle a decidir que el vaciado de competencia públicas exante debe ser rellenado expost: cuando al funcionario le llegue el momento de firmar la inspección final de la obra.
Los antecedentes judiciales no llevan precisamente a tratar alegremente la asunción, mediante la firma, de la responsabilidad sobre el trabajo anterior de un tercero a quien que no controla. En diferentes casos, que han estado en voz de todos, la responsabilidad in vigilando sobre todo lo antecedente a la firma se ha hecho patente con independencia de quien haya fiscalizado cada parte.
Así que la nueva norma valenciana de privatización urbanística está llamada a hacer un pan con unas tortas: el atasco del momento inicial se va a trasladar, con toda probabilidad, al momento final de la tramitación y la facultad de inspección administrativa se convertirá en el nuevo cuello de botella de las licencias, a poco que los técnicos municipales entiendan la responsabilidad que realmente estarán asumiendo.
Pero, al margen de la confianza o no funcionarial en las empresas colaboradoras y del mayor o menor talante “talibán” del empleado público que estampe la firma final en el expediente, la cuestión a plantearse es otra: ¿es realmente la privatización de trámites la mejor solución para paliar los retrasos administrativos? ¿o están dando nuestros políticos de escaso vuelo y cortas miras una solución que nace ya obsoleta en su formulación?
Porque el hecho es que lo que el gobierno valenciano propone ahora para resolver los problemas de ineficiencia burocrática, es una “novedad” del siglo pasado: los esquemas de acreditación y certificación voluntarias, extendidos desde hace décadas en el ámbito industrial.
A las puertas de la tercera década del S.XXI, nuestros responsables públicos siguen pariendo bebes ancianos y nuestras administraciones se han quedado descolgadas de la hipersociedad postindustrial en la que viven los ciudadanos a los que sirven. Los procedimientos administrativos de tramitación de expedientes, pese a lavados de cara modernizadores (más aparentes que reales, más superficiales que profundos, más con vistas a la galería que realmente asumidos), siguen anclados en las estructuras y sistemas del siglo XX, cuando esos procedimientos fueron concebidos.
La ciudadanía vive cada día en una sociedad en la que todo está acelerado, todo es más inmediato, más automático, más complejo, y por eso no entiende por qué la digitalización, que impregna su consumo, sus relaciones sociales, su vinculación con la política, con la cultura y con el mundo laboral, prácticamente desaparece cuando entra en contacto con el sector público.
Envueltos en un contexto de digitalización de todos los ámbitos de la realidad, sin embargo, cuando los responsables de la administración pública piensan en sistemas para agilizar su funcionamiento, para “ponerla al día”, no se les ocurre buscar la solución donde el resto de las organizaciones la busca.
La asignatura pendiente de los responsables públicos es entender que la digitalización, el alineamiento con las prácticas de la hipersociedad, aporta soluciones alternativas a la privatización que permitirían mantener las competencias públicas dentro de la administración pública.
La automatización del expediente administrativo
Centrándonos en la tramitación de las licencias urbanísticas, las administraciones locales tienen un reto fundamental ante sí: gestionar la escala requerida, entregando el máximo valor a los promotores/constructores, con el menor coste.
Se trata de alcanzar los niveles de agilidad administrativa necesarios para poder hacer frente al gran volumen de licencias y declaraciones responsables en el mínimo tiempo, con el fin de que los retrasos no incidan en el incremento de los costes de construcción y, subsiguientemente, los de adquisición de las viviendas por parte de los ciudadanos.
Para hacer esto, es necesario automatizar al máximo los procesos de tramitación y el examen de la documentación técnica. Esto supone digitalizar toda la cadena de diseño, verificación e inspección de los proyectos técnicos presentados, lo que implica obligar al uso de modelos de información de la construcción (BIM en inglés), para los proyectos de un cierto tamaño, como sucede en otros países de la UE. Su utilización permitiría el examen automatizado de multitud de normas, acelerando la revisión por el técnico municipal.
Esta digitalización debe comprender no sólo los documentos del expediente administrativo sino también de los procesos de tramitación, búsqueda, examen y verificación de la documentación, técnica: única manera de aprovechar al máximo el nuevo medio digital.
De no hacerse así, sería como usar un avión que volara siguiendo el trazado de una carretera, sin darse cuenta de que ya no la necesita, precisamente porque puede moverse en tres dimensiones. En este sentido, digitalizar toda la cadena de tramitación permitiría reducir la variabilidad tan grande que existe hoy en los tiempos de revisión del expediente, lo que habilitaría, por ejemplo, la utilización de herramientas plenamente contrastadas en otros ámbitos, como los planificadores de trabajos.
Con estas herramientas se podría garantizar que, con los recursos necesarios (pero no sobredimensionados), se pudieran tramitar dentro de los plazos legales el 95% de los expedientes, lo cual, como atestiguaría cualquier promotor inmobiliario, es hoy inimaginable.
El siguiente paso a emprender llevaría a rediseñar todos los procesos de interacción con el ayuntamiento de promotores y ciudadanos a la hora de solicitar sus licencias urbanísticas, de manera que, siempre que sea posible, la tramitación de una solicitud de licencia sea un proceso de autoservicio. Lo cual implica:
- Conseguir que cualquier persona pueda impulsar su expediente, mediante la organización de los recursos y los sistemas de información. El ciudadano introduciría la documentación necesaria y, con el mismo software que van a utilizar los técnicos municipales, realizaría las comprobaciones oportunas sobre su proyecto técnico. Poner las herramientas del evaluador a disposición del evaluado es la mejor solución para que él mismo pueda anticipar posibles problemas.
- Sustituir el factor humano por procesos de revisión automatizada o semiautomatizada. Las personas son el elemento máximo de restricción de la cadena de tramitación de grandes volúmenes de expedientes y debe reservarse su intervención sólo donde añadan valor. Para que esta eliminación de la intervención humana, del funcionario municipal, esté revestida seguridad jurídica, es necesario que se invierta en herramientas para disponer permanentemente de una información correcta y actualizada.
- Definir cuáles son los momentos en que la intervención del personal del ayuntamiento tiene un valor añadido sobre la automatización. Objetivamente o en la percepción ciudadana. Esos momentos son aquellos en los que aparece algún problema técnico en un proceso automatizado. Pero también habrá que mantener a un ser humano cuando haya que interpretar correctamente las reacciones o los sentimientos de otras personas o para empatizar con ellas, o en aquellos momentos en que se tomen decisiones que no son admisibles por los seres humanos si provienen de una máquina. Finalmente, será necesario mantener al personal que facilite la tramitación de solicitudes a personas “analógicas”, incapaces de adaptarse a la nueva realidad digital, o con alguna discapacidad que se lo impida.
Es el momento de la IA en el examen de las licencias urbanísticas
En el proceso de digitalización de los expedientes de concesión de licencias urbanísticas, la primera tarea que deben afrontar los ayuntamientos es «dataficarse». Es necesario que se establezcan procesos sistemáticos de captura de información relevante para llevar a cabo una actividad fundamental que es susceptible de automatización, que es donde el nivel de desarrollo actual de los sistemas de IA puede proporcionar mejores resultados a corto plazo: la realización de predicciones. Porque, por primera vez en la historia de la humanidad, ya no es necesariamente cierto que una predicción tenga que ser realizada por un ser humano.
Gracias a los sistemas de IA, el coste de conseguir una predicción fiable puede ser sensiblemente más bajo y a ser posible, mejor, que el de la predicción hecha por las personas, de manera que se convierta en un sustitutivo de estas.
Para que la realización de predicciones pueda ser automatizada, en primer lugar, hay reexaminar las partes de que consta una tarea, siendo que un puesto de trabajo es una sucesión más o menos repetitiva de tareas. Una vez transferidas a la IA determinadas predicciones, el valor del resto de partes complementarias de esa tarea sube: aquellas en que todavía las personas somos mejores, por regla general, que los sistemas de IA, como la emisión de juicios de valor, o la realización de acciones que ya han sido enjuiciadas.
Figura: extraído de “Prediction Machines”, Agrawal, Gans y Goldfarb
Pero una característica de cualquier sistema que merezca ser llamado inteligente es que necesita ser capaz de aprender de su propia experiencia, como sucede con los seres humanos. Y, por ello, las predicciones automatizadas deben situarse en un contexto de entrenamiento automático continuo, para mejorar la capacidad de predicción de la tarea, siendo la base de todo ello, la disposición de datos.
La administración debe situarse dentro del denominado “círculo virtuoso de la IA”, en el que, a cada vuelta que se da, se refuerza el efecto: disponiendo de más datos y de mejores algoritmos se pueden proporcionar mejores servicios, que provocan un mayor uso por los ciudadanos, lo que a su vez genera más datos… y vuelta a empezar.
Figura: extraído de “Competing in the age of AI”, Iansiti y Lakhani
Posibilidades de aprender a predecir, hay muchas. En el contexto de las licencias urbanísticas:
- Se puede aprender a predecir lo que realmente buscan los ciudadanos y cuáles son sus dudas principales. Pueden usarse técnicas de reconocimiento natural del lenguaje (NLP) en forma de chatbots conversacionales sobre trámites y documentación que permitan a los usuarios auto servirse de la información que necesitan en su propio idioma.
- Se puede aprender a predecir cuál es el siguiente documento que el funcionario municipal va a necesitar, de entre las decenas que pueden existir en un mismo expediente. En esto sucede con la fotografía digital: todos tenemos innumerables fotos que no miramos casi nunca porque, simplemente no recordamos que las tenemos. Para acortar los tiempos de búsqueda de documentos por el técnico municipal, pueden usarse técnicas de aprendizaje supervisado, en forma de algoritmos de filtrado colaborativo. Exactamente como los que usan Netflix o Amazon para animarnos a ver series o comprar productos, pero aplicados a los sistemas de información necesarios para gestionar todo el volumen documental que conllevan los expedientes de licencias urbanísticas. De esta manera, el sistema de información inteligente le trae al funcionario los documentos que necesita en cada momento, porque es capaz de predecirlo con exactitud, dependiendo del perfil del funcionario, del momento de tramitación en que se encuentre y de la documentación que no ha visto porque se acaba de aportar al expediente.
- Se puede aprender a predecir cuándo un expediente administrativo va a fracasar. En el momento se realiza esta predicción automática, es donde es necesaria la intervención humana para que el funcionario establezca contacto con el solicitante de la petición y trate con él de reconducir el expediente, de modo que pueda tener éxito. Se pueden detectar de forma temprana los proyectos con expectativas falsas sobre lo que es posible realizar en una ubicación determinada, de acuerdo con las normas urbanísticas, a fin de tratar de enderezarlos. No se ha de olvidar que solicitar una licencia tiene un coste económico para quien la solicita, en forma de tasas administrativas de gestión, retrasos y sobrecostes. Pero, sobre todo, tiene un coste emocional, porque se trata de una obra que es un proyecto vital de un ciudadano o un proyecto profesional de un promotor. Una acción correctora gracias a la predicción automática de fracaso, en los momentos iniciales o cuando el proceso de concesión de la licencia aún no ha consumido mucho tiempo, evitaría multitud de proyectos que acaban frustrados o que no llegan a cumplir las expectativas que el ciudadano había puesto en ellos.
Y para todo esto son aplicables técnicas de aprendizaje no supervisado, en la que son los propios algoritmos los que descubren por su cuenta relaciones entre variables, con pocas asunciones previas. Por ejemplo, para el caso relatado sería la técnica denominada detección de anomalías.
El nuevo modelo de computación de la hipersociedad
Para gestionar la escala requerida para hacer frente al enorme volumen de licencias y declaraciones responsables en el mínimo tiempo, progresivamente hemos de abandonar nuestra dependencia de la programación tradicional o 1.0. La que funciona como una industria en la que se han de especificar todas las piezas y los pasos de ensamblaje de los componentes. La administración debe abrazar el software 2.0, que es el que usan todas las piezas de IA que se han descrito arriba.
Utilizando un símil agrícola: las semillas son los algoritmos de aprendizaje automático, la tierra son los datos con que las alimentamos y los programas que han aprendido (los modelos) son como las plantas crecidas. Y el resultado es que, en muchas ocasiones, florecen programas que nadie podría escribir con software 1.0.
Para poder hacer frente a este nuevo entorno de trabajo tan complejo de la hipersociedad, es necesario un nuevo nivel de flexibilidad y adaptación en los sistemas de información. Para lograrlo se ha de cambiar a un nuevo paradigma de programación que permita la creación rápida de sistemas de gestión desde la perspectiva de aquellos que los han de utilizar, compleja y siempre cambiante, usando su propio lenguaje y con poca cantidad de programación clásica 1.0, que requiere de programadores, un recurso crítico escaso.
Para romper esta restricción, cada vez que se modifiquen aspectos tales como la normativa aplicable, los circuitos internos de trabajo o los organigramas, han de ser los propios usuarios los que puedan cambiar los procesos de tramitación digital.
Esto sólo puede ser logrado cuando deje de ser necesario para realizar cambios en la programación utilizar una jerga profesional ininteligible para los usuarios. La aplicación de la ingeniería semántica a los sistemas de información lleva a usar la terminología del funcionario de urbanismo (“licencias urbanísticas”, “declaraciones responsables”, “proyectos técnicos”, “plazos”, “documentación”, “solicitud de informe”, etc.), desterrando la jerga de los informáticos (“subrutinas”, “funciones”, “paso de variables”, “condiciones de salida”, etc.). Este cambio no es una quimera: de hecho, ya empiezan a existir plataformas de programación que utilizan la semántica del usuario.
En la medida en que las administraciones sean capaces de digitalizar realmente la tramitación de sus expedientes, se podrá alcanzar el objetivo estratégico perseguido por los políticos: poder otorgar las licencias urbanísticas con la agilidad administrativa y la seguridad jurídica necesarias y así crear un clima favorable a la inversión y a la creación de empleo.
Para ello es necesario invertir bastante, pero, sobre todo: invertir bien.
El obstáculo mayor a superar es que, en muchos casos, los efectos de una solución como la propuesta no se verán hasta más allá del ciclo electoral actual. Y, conociendo el cortoplacismo de nuestros gobernantes, de todos los niveles y signos políticos, ¿será alguno capaz de atreverse a dar un salto tecnológico real?
