A fin de poder servir eficazmente a la sociedad del S.XXI las AAPP deben abordar una transformación digital para ser capaces de agilizar la tramitación administrativa
La paradoja de la tramitación para las AAPP: rápida, segura y barata
Uno de los aspectos más demandados por los ciudadanos a las administraciones públicas (AAPP en adelante) es que tengan agilidad administrativa, es decir, que respondan rápido a sus demandas o solicitudes, incluso aunque sea en sentido negativo. Las ventanas de oportunidad de las iniciativas empresariales y los ritmos de vida de esta nueva sociedad digital nos obligan a ello. ¿De qué sirve obtener una licencia para una actividad un año o dos después de solicitarla? puede que se trate de una actividad estacional o relacionada con un evento único que genera una oportunidad y que cuando la obtengamos el valor que tenga sea muy reducido si es que aún queda alguno. No queda ninguna duda que la agilidad administrativa, tiene un valor cuantificable que normalmente se valora por su contrario, la lentitud administrativa que, definitivamente, tiene un coste. Éste o bien se traslada al cliente final, como vimos en otro artículo, respecto de los retrasos en la concesión de las licencias urbanísticas, o bien, reduce por la rentabilidad del proyecto haciéndolo menos atractivo a los inversores.
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Pero, a diferencia de lo que sucede en otros aspectos de nuestras vidas, a las AAPP les imponemos otras tres restricciones adicionales. La primera es que no puede hacerse a costa de reducir la seguridad jurídica de nuestras inversiones. Queremos estar seguros de que el siguiente gobierno de diferente color político, incluso a veces dentro del mismo gobierno y en el mismo periodo electoral, no van a cambiar las reglas de juego de forma súbita comprometiendo unas inversiones que se habían planificado en un entorno determinado. La segunda restricción es que se han de lograr esta agilidad administrativa y seguridad jurídica sin aumentar el presupuesto de la AAPP de forma muy significativa, pues eso significaría aumentar la presión fiscal a los ciudadanos o aumentar todavía más la ya enorme deuda pública.
Finalmente, tenemos una tercera restricción adicional, si bien está relacionada con el modo de operación de las AAPP. Se trata de una restricción que no soporta el sector privado, o lo hace en mucha menor medida: el «garantismo» con los derechos de todas las partes interesadas en cualquier asunto, que viene desarrollado en la ley 39/2015, del procedimiento administrativo común y que unifica el comportamiento de todas las AAPP españolas ante los ciudadanos y las empresas. El mantenimiento de todas estas garantías, para todo el mundo y en todo momento, así como la exigencia de transparencia, publicidad y equidad, resulta en una sobrecarga muy notable sobre la pura gestión del asunto de que se trate y es lo que la gente conoce, – aunque no sea consciente de su origen- como burocracia.
Ante esta paradoja, “rápido, seguro y barato” que demanda la ciudadanía a las AAPP, ¿qué pueden hacer éstas?
Si no se está dispuesto a rebajar el grado de presencia del Estado en la economía y en la vida de las personas (postura liberal), la única estrategia posible es imitar al sector privado y hacer lo único que, manteniendo el nivel actual de intervención, permite hacer realidad la paradoja: transformarse digitalmente de forma completa y profunda.
Superando las limitaciones actuales: la digitalización de las operaciones de las AAPP
Esta estrategia, es una especie de «navaja suiza» por su gran versatilidad. Está pensada para combatir la volatilidad, la incertidumbre, la ambigüedad y las restricciones del entorno actual, de las que hablamos en un artículo anterior, especialmente las restricciones intangibles derivadas de prácticas seculares de las AAPP (“siempre se ha hecho así”, “eso es imposible, la ley de procedimiento común no lo permite”, etc.).
La digitalización de la administración pública, si está bien diseñada, consta de un modelo estratégico que señala cómo se crea y captura valor para y de los ciudadanos y un modelo de operación que indica cómo se entrega valor a los ciudadanos. Para hacer realidad esto último las AAPP han de hacer frente a tres retos en sus actividades: la escala, el alcance y el aprendizaje. Cuando para hacer frente a los retos del S.XXI, una organización expande sus capacidades en cualquiera de estas tres dimensiones, incrementa su complejidad, por lo que se hace aún más difícil de gestionar. Esto es algo que saben intuitivamente todos los gestores.
La escala, está relacionada con ser capaz de tramitar el mayor volumen posible, con seguridad jurídica al menor coste posible. Esto ya lo examinamos con cierto detalle en relación con las licencias urbanísticas, en otro artículo.
Gestionar el alcance significa que las AAPP deben saber manejar el rango y la variedad de actividades en las que, por sus competencias, están involucradas. Si una administración alcanza una economía de alcance puede gestionar servicios diferentes de una manera consistente y eficiente, casi con los mismos recursos humanos y sistemas de información dedicados a ello. Por ejemplo, la orientación laboral de personas desempleadas y la orientación y ayudas a la creación de start ups.
El último reto que deben abordar las AAPP es el de gestionar el aprendizaje. En un entorno VUCCA[1] como el actual, es fundamental la capacidad de adaptación, la búsqueda de la mejora continua pero sólo en los elementos que conforman las restricciones del sistema global “Administración Pública X” (no en el nivel local de cada departamento). De esta manera, con el enfoque adecuado y bien centrado se mejoran constantemente las prestaciones ofrecidas a los ciudadanos, desarrollando nuevos servicios y creando redes de colaboración públicas y público-privadas.
El papel de estas redes es doble: por un lado, fomentar la I+D+i y la transferencia de tecnología al sector público. Por otro lado, potenciar los efectos de red (cuantos más usuarios usan un servicio público, más valor tiene este, por ejemplo, las infraestructuras para transporte en bicicleta o el número de estaciones con bicicletas de préstamo municipales) y los efectos de aprendizaje(cuanto más sabemos sobre los hábitos de transporte mejor podemos diseñar el transporte público adaptado a estos hábitos, número y ubicación de estaciones y cuántas bicicletas en cada estación).
Para manejar este aumento de complejidad se necesita abrazar la digitalización completa de manera que sea capaz de eliminar las restricciones que sufren las organizaciones tradicionales. Ello sólo es posible si se cambia completamente la forma en la que se entrega valor a los ciudadanos. Hemos de pasar de las restricciones inherentes a la mano de obra, a las que puedan tener el software y los algoritmos dirigidos por los datos. Este camino ya ha sido recorrido (al menos un buen trecho) por las empresas que triunfan en el S.XXI como Google, Amazon, etc., así como por una multitud de otras empresas desconocidas para el gran público. Ello les ha permitido acceder a unos nuevos niveles de prestación difíciles de imaginar, en relación con estas tres cuestiones de las que hablábamos. Hasta tal punto que no es posible comparación con el entorno anterior. Por así decir, están en “otra liga”.
Resolviendo la paradoja: el modelo digital de operación
En un modelo digital de operación, no son los trabajadores los que entregan el producto o servicio (generalmente). En vez de eso lo que hacen es diseñar y supervisar una organización automatizada por software y dirigida por los datos, que es la que realmente entrega los productos o servicios.
La supresión de la interacción humana del camino crítico para la entrega del valor es lo que elimina las restricciones de escala, alcance y aprendizaje. El coste marginal de servir a un ciudadano más, mediante un sistema digital, es despreciable. La complejidad de las operaciones puede ser manejada hoy en día con herramientas de analítica de datos y los modelos de operación dirigidos por algoritmos, son escalables casi infinitamente, siempre que podamos añadir al sistema más capacidad de almacenamiento y computación. Los trabajadores públicos se ubican donde añaden valor, pero fuera del camino crítico de las operaciones. Esto está íntimamente ligado con el rediseño de procesos de servicio tradicionales de las AAPP para orientarlos al autoservicio por parte de los ciudadanos competentes digitalmente, que ya empiezan a ser mayoría.
Por otro lado, las tecnologías digitales son modulares, intrínsecamente, por lo que se pueden establecer virtualmente cualquier número de nuevas conexiones con otras redes de valor (colaboraciones público-privadas o públicas). Una vez se entrega valor en un área de competencia específica (p.ej. servicios sociales), el mismo proceso se puede utilizar para entregar valor en otras áreas, cambiando algunas partes para adaptarse al nuevo dominio (p.ej. atención socio sanitaria). Este es un concepto muy ligado a la gestión del alcance que discutíamos anteriormente.
El valor que crean los modelos digitales puede incrementarse exponencialmente cuando los efectos de aprendizaje pueden conducir a incrementos en la escala o en el alcance. Precisamente aquí es donde las técnicas de analítica de datos, el aprendizaje automático y la inteligencia artificial brillan con luz propia, ya que entran en el círculo virtuoso de la IA: cuantos más datos se capturan, los algoritmos se hacen mejores, entregan más valor y por tanto los usuarios los utilizan más, generando más datos y vuelta a empezar.
Herramientas para la automatización de la burocracia administrativa
La estrategia de digitalización completa de las operaciones trae como consecuencia inmediata la automatización de la burocracia administrativa (donde sea posible). Además de deshacer la paradoja que hemos mencionado, permite lograr un efecto positivo añadido: eliminar casi totalmente la arbitrariedad humana de los tramitadores y la posibilidad tanto de interpretaciones “talibanes” de las normas, como la aparición de corruptelas, pues de estos dos extremos, que son igualmente injustos, existe constancia pública y abundante.
La primera herramienta que nos va a permitir esta automatización es el cambio de paradigma de desarrollo de software, pasando del sistema actual que precisa de una gran cantidad de programadores, a un nuevo paradigma, la ingeniería semántica. En el modelo actual los programadores son un recurso muy escaso y constituyen uno de los cuellos de botella de cualquier organización, no sólo de las AAPP.
En cambio, en este nuevo marco conceptual, una vez creadas unas estructuras de datos bastante abstractas que permiten organizar de múltiples maneras la información, las personas y los procesos de trabajo, los cambios de flujos de trabajo por modificaciones legislativas o del organigrama u otras circunstancias son realizados mediante plataformas de desarrollo de aplicaciones, manejadas, en buena medida, por los usuarios (con la formación adecuada pero no muy extensa). Los cambios se realizan usando el vocabulario y significados de su dominio de conocimiento: sea este urbanístico, de servicios sociales, de gestión del mobiliario urbano, de políticas de empleo, etc. Esto reduce bastante las necesidades de recursos críticos especializados como los programadores.
Otra herramienta es la captura sistemática de datos (relevantes), a través de una organización que disponga de unos procesos y una infraestructura digital que sistemáticamente recoja, limpie, normalice e integre estos datos de forma sostenible y escalable. De esta manera se asegura la fiabilidad y pertinencia de la información que alimenta la automatización de procesos para que ofrezcan la seguridad jurídica necesaria, así como una tasa baja de errores que no pongan en riesgo la agilidad administrativa proporcionada por ésta. Los datos son la gasolina que impulsa el modelo digital de operación.
La siguiente herramienta es el desarrollo de algoritmos de aprendizaje automático, a partir de esos datos con el objetivo de generar predicciones acerca de las futuras acciones a llevar a cabo: cuándo un expediente administrativo corre riesgo de no completarse con éxito (desde el lado de la administración o del ciudadano), cuándo y cuánto personal se ha de trasvasar entre áreas para anticipar los cambios de ciclos económicos, cuándo conviene externalizar un servicio y cuándo es mejor gestionarlo directamente, etc. Estos algoritmos de Inteligencia Artificial son el verdadero corazón tras los procesos de servicio más críticos.
La última herramienta es una plataforma de experimentación, de manera que se puedan plantear nuevas hipótesis en relación con las pruebas nuevos algoritmos de predicción y de decisión, para asegurarse de que las correlaciones (relación estadística entre variables) encontradas por estos datos, tiene una relación causa-efecto real que permita asegurar que los cambios propuestos tengan realmente el efecto pretendido. Por ejemplo, si el cambio de una vía de circulación a uso sólo peatonal va a conseguir los cambios de conducta buscados.
Cuando se implementa todo esto el papel de la dirección y los mandos intermedios cambia, pasando de la supervisión de los trabajadores públicos que realizan tareas rutinarias a un nuevo modelo digital. En éste, la dirección y los mandos intermedios pasan a ser agentes de diseño, innovación e integración de los sistemas digitales y, finalmente, guardianes que trabajan para mantener la equidad y no discriminación de los algoritmos, así como la calidad, la fiabilidad, la seguridad y la información confidencial bajo su control.
El principal reto que tiene las AAP ante sí no es el tecnológico, que es grande, el cambio el realmente difícil es el organizacional y el cultural, ¿serán capaces de abordarlo?
[1] VUCCA: sigla en inglés de volátil, incierto, complejo, con restricciones (constrained) y ambiguo.
